ماده ۵۶ آیین‌نامه مالی و معاملاتی؛ تعاریف مناقصه و معنای مناسب‌ترین قیمت
متن ماده ۵۶
ماده ۵۶ – واژگانی که در فصل معاملات به کار برده شده، به شرح زیر تعریف می‌شوند:
الف – مناقصه: فرایندی است رقابتی برای تأمین کیفیت مورد نظر (طبق اسناد مناقصه)، که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که مناسب‌ترین قیمت را پیشنهاد کرده باشد، واگذار می‌شود.
ب – مناقصه‌گزار: مؤسسه موضوع ماده (۲) این آیین‌نامه که این مناقصه را برگزار می‌نماید.
ج – مناقصه‌گر: شخصی حقیقی یا حقوقی است که اسناد مناقصه را دریافت و در مناقصه شرکت می‌کند.
د – کمیته فنی بازرگانی: هیأتی است با حداقل سه عضو خبره فنی بازرگانی صلاحیت‌دار که از سوی مقام مجاز از سوی رییس مؤسسه مناقصه‌گزار انتخاب می‌شود و ارزیابی فنی بازرگانی پیشنهادها و سایر وظایف مقرر در این آیین‌نامه را بر عهده می‌گیرد.
ه – ارزیابی کیفی مناقصه‌گران: عبارت است از ارزیابی توان انجام تعهدات مناقصه‌گران که از سوی مناقصه‌گزار یا به تشخیص وی توسط کمیته فنی بازرگانی انجام می‌شود.
و – ارزیابی فنی بازرگانی پیشنهادها: فرآیندی است که در آن مشخصات، استانداردها، کارایی، دوام و سایر ویژگی‌های فنی بازرگانی پیشنهادهای مناقصه‌گران بررسی، ارزیابی و پیشنهادهای قابل‌قبول برگزیده می‌شوند.
ز – ارزیابی مالی: فرآیندی است که در آن مناسب‌ترین قیمت از بین پیشنهادهایی که از نظر فنی بازرگانی پذیرفته شده‌اند، برگزیده می‌شود.
ح – ارزیابی شکلی: عبارت است از بررسی کامل بودن اسناد و امضای آن‌ها، غیرمشروط و خوانا بودن پیشنهاد قیمت.
ط – انحصار: انحصار در معامله عبارت است از یگانه بودن متقاضی شرکت در معامله که به طرق زیر تعیین می‌شود: ۱. اعلان هیأت وزیران برای کالاها و خدماتی که در انحصار دولت است. ۲. انتشار آگهی عمومی و ایجاب تنها یک متقاضی برای انجام معامله.
ی – برنامه زمانی مناقصه: سندی است که در آن زمان و مهلت برگزاری مراحل مختلف مناقصه، مدت اعتبار پیشنهادها و زمان انعقاد قرارداد مشخص می‌شود.
مقررات مشابه در قوانین عمومی
ماده ۵۶ تقریبا کلمه به کلمه همان ماده ۲ قانون برگزاری مناقصات (۱۳۸۳) است. چهار تفاوت دارد: قانون در تعریف مناقصه «کمترین قیمت متناسب» گفته و آیین‌نامه «مناسب‌ترین قیمت»؛ در تعریف ارزیابی مالی، قانون عبارت «به شرح مندرج در ماده (۲۰) این قانون» را دارد که آیین‌نامه حذف کرده و معادل آن در خود آیین‌نامه ماده ۷۲ است؛ مناقصه‌گزار در قانون «دستگاه موضوع بند (ب) ماده (۱)» و در آیین‌نامه «مؤسسه موضوع ماده (۲)» است؛ و کمیته فنی بازرگانی را در قانون «مقام مجاز دستگاه» و در آیین‌نامه «مقام مجاز از سوی رییس مؤسسه» انتخاب می‌کند. آیین‌نامه «مقام مجاز» را جداگانه تعریف نکرده و در همه مواد آن را به صورت «رییس مؤسسه یا مقام مجاز از طرف ایشان» به کار برده است. آیین‌نامه مالی و معاملاتی صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت (۱۳۹۲، ماده ۵۰) هم همین تعاریف را با عبارت «مناسب‌ترین قیمت» دارد.
سابقه ماده
این ماده از متن ۱۳۸۵ آیین‌نامه وجود داشته است. در متن ۱۳۸۵ تعریف مناقصه مانند قانون «کمترین قیمت متناسب» بود و در متن ۱۳۹۰/۰۴/۱۸ به «مناسب‌ترین قیمت» تغییر کرد؛ بقیه بندها کلمه به کلمه یکسان مانده است. از ۱۳۹۰ تاکنون این ماده اصلاح نشده، در مصوبات مشترک یا اختصاصی هیأت‌های امنا تغییری نکرده و در مجموعه تنقیحی ۱۴۰۳ نیز همین متن آمده است. مبنای اینکه دانشگاه تعاریف را در آیین‌نامه خود آورده، ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است که دانشگاه‌های علوم پزشکی را بدون الزام به رعایت قانون برگزاری مناقصات، تابع آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی مصوب هیأت امنا کرده است؛ همین حکم پیش از آن در بند الف ماده ۴۹ برنامه چهارم و بند ب ماده ۲۰ برنامه پنجم آمده بود و پیش‌تر دانشگاه‌ها تابع قانون نحوه انجام امور مالی و معاملاتی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و تحقیقاتی (۱۳۶۹) بودند.
کمترین قیمت متناسب و مناسب‌ترین قیمت
آیین‌نامه اجرایی نظام مستندسازی و اطلاع‌رسانی مناقصات (۱۳۸۵) در بند ۲۲ تعاریف، «قیمت تراز شده» را «قیمت متناسب با کیفیت تعیین شده در اسناد مناقصه (موضوع بند «الف» ماده «۲» قانون) که در مناقصات دو مرحله‌ای با لحاظ نمودن اثر کیفیت در قیمت تعیین می‌شود» تعریف کرده و رابطه آن را در ماده ۱۲ آورده است: L = ۱۰۰ × C / [۱۰۰ − i × (۱۰۰ − t)] که C قیمت پیشنهادی، t امتیاز فنی بازرگانی و i ضریب تأثیر (بین ده تا چهل درصد) است (متن آیین‌نامه مستندسازی). دستورالعمل تعیین دامنه قیمت‌های متناسب پیشنهادی (بخشنامه ۱۴۰۳/
دو تعریف ماده ۲ قانون در دو سطح به کار می‌روند. «کمترین قیمت متناسب» در تعریف مناقصه به کل فرایند برمی‌گردد: پیشنهادی که در ارزیابی کیفی، ارزیابی شکلی یا ارزیابی فنی بازرگانی با اسناد مناقصه سازگار نباشد، کنار گذاشته می‌شود و از میان پیشنهادهای باقی‌مانده کمترین قیمت ملاک است. «مناسب‌ترین قیمت» در تعریف ارزیابی مالی فقط به مرحله قیمت برمی‌گردد و طبق بند الف ماده ۲۰ قانون باید با روشی که از قبل «با ذکر نحوه تأثیرگذاری ارزیابی فنی بازرگانی بر قیمت» در اسناد اعلام شده تعیین شود. در نتیجه، در مناقصه یک‌مرحله‌ای که ارزیابی فنی ندارد، پس از ارزیابی شکلی و حذف قیمت‌های خارج از دامنه، کمترین قیمت پیشنهادی همان مناسب‌ترین قیمت است و در مناقصه دومرحله‌ای، کمترین قیمت تراز شده (جزء ۵ بند الف ماده ۱۲ آیین‌نامه مستندسازی). عبارت «مناسب‌ترین قیمت» در تعریف مناقصه ماده ۵۶ هم به همین معناست و مجوز انتخاب قیمت بالاتر بدون روش اعلام‌شده در اسناد نیست. در معاملات متوسط هم طبق پاسخ رسمی سازمان برنامه و بودجه، ملاک «مناسب‌ترین بها» است و نه لزوما کمترین بها (ملاک قیمت در معاملات کوچک و متوسط، آیا انتخاب کمترین قیمت انتخاب درستی است؟). هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی ۱۲۱۶۷۹۱ مورخ ۱۴۰۴/۰۵/۲۱ با استناد به همین تعریف، امتیاز «بومی بودن» را که یک شورای فنی استان در ارزیابی پیمانکاران گذاشته بود ابطال کرد، چون معیارهای ارزیابی را فقط قانون تعیین می‌کند. اگر دو پیشنهاد در شرایط برابر باشند، طبق ماده ۲۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار بخش خصوصی و تعاونی مقدم است.
جایگاه هر تعریف در فرایند مناقصه
مراحل مناقصه طبق ماده ۶۱ آیین‌نامه به ترتیب تأمین منابع مالی، تعیین نوع مناقصه، تهیه اسناد، ارزیابی کیفی (در صورت لزوم)، فراخوان، ارزیابی پیشنهادها و تعیین برنده و انعقاد قرارداد است. مناقصه یک‌مرحله‌ای بدون ارزیابی فنی بازرگانی است و برنده در همان جلسه گشایش تعیین می‌شود؛ در مناقصه دومرحله‌ای کمیته فنی بازرگانی تشکیل می‌شود (ماده ۵۸). هر مناقصه‌گر پیشنهاد خود را در سه پاکت تضمین (الف)، فنی بازرگانی (ب) و قیمت (ج) می‌دهد (ماده ۶۷). ارزیابی شکلی وظیفه کمیسیون مناقصه است (بند ب ماده ۶۰) و در مناقصه یک‌مرحله‌ای هنگام گشایش پاکت قیمت انجام می‌شود (ماده ۶۸). ارزیابی کیفی را مناقصه‌گزار یا به تشخیص او کمیته فنی بازرگانی انجام می‌دهد (آیین‌نامه اجرایی ارزیابی کیفی مناقصه‌گران، ماده ۴). کمیته فنی بازرگانی پاکت‌های ب را می‌گیرد، ارزیابی فنی را فقط پیش از گشودن قیمت‌ها انجام می‌دهد و پاکت قیمت ردشدگان ناگشوده برمی‌گردد (ماده ۶۹)؛ بررسی و تجزیه قیمت‌ها هم حداکثر ظرف دو هفته به آن ارجاع می‌شود (بند ب ماده ۷۲) و نماینده‌اش نتیجه را همراه کمیسیون به رییس واحد اعلام می‌کند (ماده ۷۱). برنده اول کسی است که «مناسب‌ترین قیمت» را حائز شده باشد و برنده دوم وقتی اعلام می‌شود که تفاوت قیمتش با نفر اول کمتر از مبلغ تضمین باشد (بند الف ماده ۷۲). برنامه زمانی مناقصه به این نام در مواد بعدی تکرار نشده، ولی اجزای آن در ماده ۶۴ آمده است: مهلت دریافت اسناد، تحویل و گشایش پیشنهادها، اعتبار پیشنهادها حداکثر بیست روز و زمان «تشخیص حائز مناسب‌ترین بها».
انحصار
بند ط انحصار را از نظر «یگانه بودن متقاضی» تعریف می‌کند: یا هیأت وزیران کالا یا خدمت را در انحصار دولت اعلام کرده، یا پس از آگهی عمومی فقط یک متقاضی ایجاب داده است. این با «منحصر به فرد (انحصاری)» در بند ۵ تبصره ماده ۵۵ فرق دارد که به خود کالا یا خدمت برمی‌گردد، پیش از مناقصه و «به تشخیص و مسئولیت رییس مؤسسه» احراز می‌شود. طبق بند ب ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی ارزیابی کیفی مناقصه‌گران، اگر پس از پایان مهلت استعلام شرایط انحصار جزء ۲ بند ط پیش بیاید، آگهی ارزیابی باید دست کم یک بار تجدید شود؛ اگر انحصار احراز شد، کمیسیون مناقصه صورتجلسه تأیید انحصار را تنظیم می‌کند، به تشریفات مناقصه نیازی نیست و قرارداد «از طریق مذاکره کمیسیون مناقصه با متقاضی معامله» منعقد می‌شود (تبصره همان ماده). اگر در ارزیابی تجدیدشده هم فقط یک مناقصه‌گر واجد شرایط بماند، طبق بند ب ماده ۱۰ همان آیین‌نامه «انحصاری تلقی» و معامله طبق بند الف ماده ۲۹ قانون انجام می‌شود. فهرست جدیدی از هیأت وزیران برای کالاها و خدمات در انحصار دولت پیدا نشد.
مقررات تخصصی
مناقصه‌گر نباید مشمول قانون منع مداخله باشد، ولی مناقصه‌گزار نمی‌تواند شرطی بیش از قانون بگذارد: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی ۱۱۳۷ (۱۴۰۰/۰۴/۰۵) بند دعوتنامه یک دانشگاه علوم پزشکی را که بستگان درجه یک و دو کارکنان را از شرکت در مناقصه منع کرده بود ابطال کرد. طبق ماده ۲ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی دانشگاه‌ها صراحتا مشمول این قانون‌اند و طبق بند الف ماده ۳ آن، خرید هر نوع کالا و خدمت «به هر طریق از جمله برگزاری مناقصه، یا ترک تشریفات و عدم الزام به تشریفات» بدون رعایت این قانون ممنوع است؛ بنابراین در ارزیابی فنی بازرگانی و تعیین مناسب‌ترین قیمت، اولویت کالای ایرانی هم باید رعایت شود.
شرکت‌های دانش‌بنیان
ماده ۱۰ آیین‌نامه حمایت از تولید دانش‌بنیان و اشتغال‌آفرین در حوزه سلامت (۱۴۰۱/۰۳/۲۲) به هیأت امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران اجازه داده امتیاز شرکت‌های دانش‌بنیان و هسته‌های فناور را در مناقصات خرید تجهیزات آزمایشگاهی تشخیص و تجزیه و تحلیل پزشکی تا ۵۰ درصد افزایش دهد و از حداکثر ظرفیت آن‌ها در تأمین تجهیزات استفاده کند. این امتیاز در ارزیابی کیفی و ارزیابی فنی بازرگانی (بندهای ه و و ماده ۵۶) اثر می‌گذارد. ماده ۱۱ همین آیین‌نامه وزارت بهداشت را مکلف کرده است آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه‌ها را در جهت حمایت از تولید دانش‌بنیان اصلاح کند.
خرید دارو
دارو برای خرید نیاز به مناقصه ندارد: سازمان غذا و دارو برای هر قلم دارو قیمت مصوب تعیین می‌کند و طبق بند ۳ تبصره ماده ۵۵ (خرید با قیمت برابر یا کمتر از نرخ مراجع قانونی) و بند ۶ آن (کالای دارای نرخ ثابت) معامله‌ای که به قیمت مصوب انجام شود از مناقصه معاف است؛ داروی تک‌تأمین‌کننده هم از مسیر بند ۵ (کالای منحصر به فرد) خریداری می‌شود. معافیت از مناقصه دیگر تکالیف را برنمی‌دارد: طبق بند الف ماده ۳ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور خرید از طریق عدم الزام به تشریفات هم مشمول این قانون است و داروی تولید داخل مقدم است. دارو فقط از اعضای مجاز زنجیره تأمین (تأمین‌کننده و توزیع‌کننده دارای پروانه) خریداری می‌شود و خرید آن توسط دستگاه‌های دولتی منوط به دریافت تأییدیه اصالت از «سامانه رهگیری و کنترل اصالت» است؛ پرداخت‌های بیمه‌ای و دریافت بودجه‌های دارویی هم به ثبت قبلی فروش در همین سامانه بسته است (مواد ۱۵، ۲۰ و ۲۱ ضوابط اختصاصی اقلام دارویی و تجهیزات و ملزومات پزشکی). این خریدها هم باید در سامانه ستاد ثبت شوند.
تجهیزات و ملزومات پزشکی
تأمین‌کنندگان و توزیع‌کنندگان تجهیزات پزشکی باید در سامانه اداره کل تجهیزات پزشکی وزارت بهداشت (imed.ir) ثبت باشند و محل نگهداری و انبارش خود را در آن اعلام کنند (ماده ۷۷ آیین‌نامه تجهیزات و ملزومات پزشکی) و دانشگاه مکلف است «دستورالعمل‌های تأمین و خرید تجهیزات پزشکی» را رعایت کند (ماده ۸۰). وزارت بهداشت به دانشگاه‌ها ابلاغ کرده است استعلام خرید تجهیزات و ملزومات پزشکی از پورتال imed.ir انجام شود؛ مشخصات، شرکت مجاز (تولیدکننده، وارد‌کننده یا نماینده) و قیمت اقلام در این پورتال ثبت است و در خرید ملاک قرار می‌گیرد. خرید تجهیزات و ملزومات پزشکی خارجی که مشابه داخلی دارند، طبق قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و دستورالعمل خرید متمرکز تجهیزات خارجی دارای مشابه داخلی، فقط با مجوز وزارت بهداشت ممکن است. ضوابط اصالت و زنجیره تأمین دارو (سامانه رهگیری) شامل تجهیزات و ملزومات پزشکی هم می‌شود.
سامانه ستاد
همه معاملات، حتی معاملات معاف از مناقصه و معاملات کوچک، باید در سامانه ستاد ثبت شوند و پرداخت معاملات متوسط و بزرگ منوط به ثبت معامله در ستاد است؛ خرید بالاتر از ۱۰ درصد سقف معاملات کوچک باید از طریق ستاد انجام شود و کارگروه ستاد ثبت همه معاملات موضوع ماده ۲۹ قانون برگزاری مناقصات (موارد عدم الزام) را در ستاد لازم دانسته است (آموزش استعلام در ستاد، تصمیمات کارگروه ستاد، راهنمای کنترل خرید از ستاد). در ستاد، «مسئول ثبت مناقصه» (معمولا دبیر کمیسیون) اسناد و اعضای کمیسیون و کمیته فنی/
سوابق و احکام منسوخ
سابقه‌ای و منسوخ (حکم فعلی نیستند): تعریف ۱۳۸۵ آیین‌نامه با عبارت «کمترین قیمت متناسب»؛ ماده ۲۹ آیین‌نامه معاملات دولتی ۱۳۴۹ که در تساوی کمترین قیمت، ساکن محل کار را مقدم و در غیر این صورت قرعه را ملاک می‌دانست؛ ماده ۴۷ برنامه ششم (اولویت پیمانکاران بومی در شرایط برابر) که با پایان برنامه ششم اعتبار ندارد؛ سقف یک میلیون دلار برای الزام مناقصه محدود یا بین‌المللی در قراردادهای خارجی (برنامه‌های سوم تا پنجم)، که اکنون طبق ماده ۶۴ قانون احکام دائمی ده میلیون دلار است؛ ماده ۱۰۸ برنامه پنجم (خرید از بورس بدون تشریفات مناقصه)؛ احکام قراردادهای فاینانس و بیع متقابل برنامه‌های سوم و چهارم؛ و بخشنامه ۹۴/
مصوبات هیأت امنا
ماده ۵۶ از ۱۳۹۰/۰۴/۱۸ یک متن واحد دارد و در مصوبات مشترک هیأت‌های امنا اصلاح نشده است. مصوبه‌ای که به فصل معاملات مربوط می‌شود، بند ۳ جلسه ۱۳۹۸/۱۲/۰۷ است که انتشار فراخوان همه معاملات (به جز موارد تبصره ماده ۵۵ و معاملات کمتر از ۱۰ درصد نصاب جزئی) را به‌طور الزامی در سامانه ستاد به مواد ۵۵، ۶۳ و ۸۴ افزود؛ این الحاقات در بند ۱۸ جلسه ۱۴۰۲/۰۶/۰۸ لغو شد و متن مواد ۵۵، ۶۳ و ۸۴ آیین‌نامه مالی و معاملاتی ملاک کار است. هیأت امنا در جلسه ۱۴۰۰/۱۱/۰۶ نیز به استناد ماده ۱۵ قانون برگزاری مناقصات و بند ۱۳ ماده ۶۴ آیین‌نامه، دریافت هزینه اسناد مناقصه و مزایده از مناقصه‌گران را تنفیذ کرد.
کنترل‌های چک‌لیست خزانه
در چک‌لیست حسابرسی خزانه‌داری کل کشور ۱۴۰۵ و راهنمای کنترل برگزاری مناقصات این پرسش‌ها به تعاریف ماده ۵۶ برمی‌گردد: آیا برنامه زمانی مناقصه تهیه شده؛ آیا ارکان مناقصه (کمیسیون و کمیته فنی بازرگانی) معرفی شده و تفویض کافی دارند؛ آیا دامنه قیمت‌های متناسب پیشنهادی مشخص شده (کنترل ۴۸)؛ آیا در مناقصات دومرحله‌ای قیمت‌های تراز شده بر اساس امتیاز فنی تعیین شده (کنترل ۴۹)؛ آیا قیمت غیرمتعارف بیش از ۱۰ درصد کمتر یا بیشتر از برآورد به کمیته فنی بازرگانی ارجاع شده (کنترل ۵۰)؛ و آیا برنده اول و دوم مشخص شده‌اند (کنترل ۵۲). طبق همین چک‌لیست، ارزیابی کیفی و فنی بازرگانی کار واحد متقاضی یا کمیته فنی بازرگانی است و همکاران ذیحساب آن را فقط از نظر شکلی کنترل می‌کنند.
منبع : سایت حسابداری بیمارستان
کانال تلگرام @hospitalaccounting