ماده ۵۵ آیین‌نامه مالی و معاملاتی؛ مناقصه و مزایده و ۱۳ مورد عدم الزام
متن ماده ۵۵
ماده ۵۵ — کلیه معاملات مؤسسه اعم از خرید، فروش، اجاره، استجاره، پیمانکاری، اجرت و غیره باید حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود.
تبصره — در موارد زیر نیازی به مناقصه و یا مزایده نمی‌باشد:
۱. در مورد معاملاتی که طرف معامله وزارتخانه یا مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی باشد.
۲. (اصلاحی ۱۳۹۴) مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و هیأت امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران و مؤسسات و شرکت‌های تابعه که بیش از ۵۰٪ سهام و یا سهم‌الشراکه و مالکیت آن‌ها به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم (از طریق اشخاص حقوقی وابسته دیگر) متعلق به مؤسسات و نهادهای فوق و یا هیأت امنای مزبور می‌باشد.
۳. در مورد خرید، اجاره به شرط تملیک یا اجاره و استجاره اموال منقول و غیرمنقول که یا به تشخیص و مسئولیت رییس مؤسسه یا مقامات مجاز از طرف ایشان با کسب نظر حداقل سه نفر از کارشناسان رسمی دادگستری یا حداقل سه نفر از کارشناسان خبره و متعهد منتخب رییس مؤسسه و یا با قیمت برابر یا کمتر از قیمت تعیین شده یا حقوقی که نرخ‌های آن‌ها از طرف مراجع قانونی ذیصلاح انجام خواهد شد.
۴. در مورد خرید خدمات مشاوره اعم از مهندسی مشاور، مؤسسات علمی، حق‌الاختراع و مشاوره فنی بازرگانی مشتمل بر مطالعه، طراحی و یا مدیریت بر طرح و اجرا و نظارت و یا هر نوع خدمات مشاوره‌ای و کارشناسی، خدمات حسابرسی، خدمات هنری با رعایت موازین اسلامی و صنایع مستظرفه.
۵. خرید اموال منقول، غیرمنقول، خدمات و حقوقی که به تشخیص و مسئولیت رییس مؤسسه و مقامات مجاز از طرف ایشان منحصر بفرد (انحصاری) بوده و دارای انواع مشابه نباشد.
۶. در مورد خرید کالاهای مورد مصرف روزانه که در محل از طرف دستگاه‌های ذیربط دولتی و یا شهرداری‌ها برای آن‌ها نرخ ثابتی تعیین شده باشد.
۷. در مورد کرایه حمل و نقل از طریق زمینی، هوایی، دریایی که از طرف دستگاه‌های دولتی ذیربط برای آن‌ها نرخ معینی تعیین شده باشد.
۸. در مورد هزینه‌های مربوط به تعمیر، راهبری، نگهداری و خرید قطعات یدکی جهت تعویض یا تکمیل لوازم و تجهیزات ماشین‌آلات ثابت و متحرک پزشکی و غیرپزشکی و همچنین ادوات و ابزار و وسایل اندازه‌گیری دقیق لوازم آزمایشگاه‌های علمی و فنی و نظائر آن به تشخیص و مسئولیت رییس واحد درخواست‌کننده، با تأیید رییس مؤسسه یا مقام مجاز از طرف ایشان و تعیین بهای مورد معامله حداقل توسط یک نفر کارشناس رشته مربوطه منتخب رییس مؤسسه.
۹. در مورد معاملات محرمانه به تشخیص هیأت رییسه با رعایت صرفه و صلاح مؤسسه.
۱۰. در مورد مناقصاتی که بنا به ضرورت و موافقت کتبی رییس مؤسسه به صورت متمرکز توسط وزارت متبوع برگزار می‌گردد.
۱۱. (اصلاحی ۱۳۹۵) خدمات فرهنگی و هنری، آموزشی و پژوهشی، بهداشتی، ورزشی و نظایر آن با رعایت صرفه و صلاح مؤسسه و قراردادهای آموزشی و همچنین قراردادهای پژوهشی با اشخاص حقیقی و حقوقی با هماهنگی شورای پژوهشی مؤسسه به تشخیص و مسئولیت رییس واحد درخواست‌کننده و تأیید رییس مؤسسه و یا مقام مجاز از طرف ایشان.
۱۲. خرید سهام و تعهدات پرداخت خسارت و جرائم ناشی از اجرای احکام قضائی.
۱۳. در مورد کالاهای انحصاری که توسط کنسرسیوم‌های داخلی تولید می‌شود.
سابقه ماده
ماده ۵۵ از متن ۱۳۸۵ آیین‌نامه آمده و سه بار اصلاح شده است. در ۱۳۹۰ نظر «کارشناس» در بند ۳ به «حداقل سه نفر» کارشناس تبدیل شد و بند ۱۳ (کنسرسیوم داخلی) اضافه شد. پیشنهادهای مشترک دور اول ۱۳۹۴ هیأت‌های امنا سهم لازم در بند ۲ را از «بیش از ۵۱٪» به «بیش از ۵۰٪» رساند و هیأت امنای صرفه‌جویی ارزی و مالکیت غیرمستقیم را به آن افزود. پیشنهادهای مشترک ۱۳۹۵ هم «بهداشتی» را به بند ۱۱ اضافه کرد. حکم اصلی ماده، یعنی مناقصه و مزایده برای همه معاملات، از ابتدا تغییر نکرده است.
مقررات مشابه در قوانین عمومی
حکم اصلی ماده ۵۵ تقریبا هم‌لفظ ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور است و بیشتر بندهای تبصره از ۱۴ بند همان ماده گرفته شده‌اند. همین موارد در ماده ۲۹ قانون برگزاری مناقصات به ۹ بند با عنوان «موارد عدم الزام به برگزاری مناقصه» رسیده است. سه تفاوت مهم دانشگاه با این قوانین چنین است: در بند ۳، دانشگاه اموال منقول و غیرمنقول را با نظر سه کارشناس می‌گیرد، در حالی که قانون مناقصات فقط غیرمنقول را آورده است. در بند ۹، تشخیص معامله محرمانه با هیأت رییسه است، نه هیأت وزیران. در بند ۱۱ هم شرط قانون مناقصات، یعنی «امکان برگزاری مناقصه مقدور نباشد»، نیامده است. بندهای ۱۰، ۱۲ و ۱۳ و بخش بهداشتی و پژوهشی بند ۱۱ از اضافات آیین‌نامه است.
برنامه‌های توسعه
دانشگاه طبق ماده ۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه بدون الزام به قانون محاسبات عمومی و قانون برگزاری مناقصات و فقط با آیین‌نامه مصوب هیأت امنا اداره می‌شود. این حکم پیش از آن در بند «الف» ماده ۴۹ برنامه چهارم و بند «ب» ماده ۲۰ برنامه پنجم آمده بود که هر دو در ۱۳۹۹ منسوخ شدند. به همین دلیل بندهای ۱ و ۲ ماده ۵۵ برای دانشگاه جاری است، هرچند به نظر برخی صاحب‌نظران قانون مناقصات استثنای «طرف دولتی» ماده ۷۹ را برای سایر دستگاه‌ها نسخ کرده است. برنامه اول و دوم درباره معاملات دانشگاه حکمی ندارند و ماده ۶۳ برنامه سوم فقط تعدیل سالانه نصاب‌ها را آورده بود. ماده ۹ برنامه ششم تکلیف کرد همه مراحل معاملات متوسط و بزرگ دستگاه‌ها، به‌جز معاملات محرمانه، در سامانه ستاد انجام شود. جدول ۲۲ ذیل ماده ۱۰۴ برنامه هفتم هم هدف «انجام کلیه معاملات دولت به صورت ۱۰۰ درصد الکترونیکی» را تا پایان برنامه گذاشته است. هیچ‌یک از برنامه‌ها معافیت تازه‌ای از مناقصه برای دانشگاه‌ها نیاورده‌اند.
شرح بندها
بند ۱ و ۲ (طرف دولتی و نهاد عمومی): طبق نظر معاونت حقوقی رئیس‌جمهور (۱۴۰۴/۰۸/۱۷) بند ۱ فقط مؤسسه دولتی و شرکتی را می‌گیرد که بیش از ۵۰٪ سهامش دولتی است. فروشگاه‌های اتکا که مربوط به نیروهای مسلح است، دولتی حساب می‌شود؛ بنابراین خرید از آن مشمول بند ۱ است و نیاز به مناقصه ندارد. سهم دولت و سهم نهاد عمومی را هم نمی‌توان با هم جمع کرد تا شرکتی مشمول یکی از دو بند شود. نمونه عملی: هیأت امنای یکی از دانشگاه‌ها در ۱۴۰۱ اجازه داد ساخت دو بیمارستان جایگزین با استناد به همین تبصره و بدون مناقصه به سازمان صنایع دفاع سپرده شود.
بند ۳ (اموال، کارشناس و نرخ مصوب): اجاره ساختمان درمانگاه یا خرید ملک با نظر سه کارشناس رسمی یا خبره انجام می‌شود. طبق تبصره ماده ۱۹ قانون کانون کارشناسان رسمی، نظریه کارشناس رسمی حداکثر تا شش ماه معتبر است. شق دوم بند، یعنی «نرخ مراجع قانونی»، فقط وقتی کاربرد دارد که برای همان کالا یا خدمت نرخ ثابت رسمی وجود داشته باشد. معاونت حقوقی در نظر ۱۳۹۶/۱۱/۰۹ گفته از رشته‌های بیمه فقط شخص ثالث و حوادث راننده نرخ ثابت دارند و بقیه مشمول مناقصه‌اند. دارو با قیمت مصوب سازمان غذا و دارو و ملزومات با قیمت مورد تعهد بر حسب IRC از همین جنس‌اند. برای مواد غذایی معافیت عامی نیست. تصویب‌نامه ۱۳۸۴ هیأت وزیران فقط خرید خارجی کالاهای اساسی را برای وزارت بازرگانی از مناقصه معاف کرده است.
بند ۴ (مشاوره و حسابرسی): معافیت از مناقصه به معنای انتخاب آزاد نیست. انتخاب مشاور با ارزیابی کیفی و نظام تشخیص صلاحیت انجام می‌شود و تضمین انجام تعهدات ۵٪ طبق ماده ۷ دستورالعمل تضمین معاملات لازم است، به‌جز حسابرسی مؤسسات عضو جامعه حسابداران رسمی. در قرارداد مشاوره با شخص حقیقی، سفته به‌عنوان تضمین پذیرفته است.
بند ۵ (انحصاری): «انحصاری» وصف خود کالا یا خدمت است و پیش از معامله با گزارش توجیهی مستند و تشخیص رییس مؤسسه احراز می‌شود. این با «انحصار» یک‌نفره ماندن در مناقصه فرق دارد. دیوان محاسبات گفته اگر حداقل تعداد مناقصه‌گر در اسناد قید نشده باشد و یک نفر بماند، موضوع از مصادیق انحصار است. مرجع تعیین نماینده انحصاری شرکت‌های خارجی هم خود شرکت تولیدکننده است و معرفی آن با وزارتخانه ذیربط است. در رویه رسیدگی اسناد، فرم «مجوز خریدهای فوری و کالاهای انحصاری» جای فرم استعلام بها را می‌گیرد.
بند ۶ و ۷ (کالای روزانه و کرایه با نرخ ثابت): شرط معافیت وجود نرخ اعلام‌شده است، نه ارزان بودن کالا. گوشت گاو و مرغ از کالاهای مورد مصرف روزانه‌اند که برایشان نرخ ثابت تعیین می‌شود و جزء این بند هستند. اما کالاهای اساسی مثل برنج و روغن چون مدل‌ها و انواع مختلف دارند، قیمت‌های متفاوتی هم دارند و شامل این بند نمی‌شوند. دو عنصر لازم است: قیمت تعیین‌شده و نظارت مرجع ذیصلاح بر آن. بلیت هواپیما که از ۱۳۹۴ آزاد شده و فقط سقف قیمت دارد، به همین دلیل محل تردید است.
بند ۸ (تعمیر و قطعات): سرویس دستگاه‌های پزشکی یا خرید قطعه یدکی آن، با تعیین بها توسط حداقل یک کارشناس رشته مربوط. قانون مناقصات این مورد را مشروط به «امکان‌ناپذیری مناقصه» کرده، ولی دانشگاه این شرط را ندارد. تعمیر نباید پوشش خرید دستگاه جدید باشد.
بند ۹، ۱۰ و ۱۲: معامله محرمانه فقط از انتشار در سامانه ستاد مستثناست و چون مرجع تشخیصش در دانشگاه پایین‌تر از قوانین عمومی است، باید مضیق تفسیر شود. مناقصه متمرکز وزارت با موافقت کتبی رییس مؤسسه است. پرداخت سهام و خسارت ناشی از احکام قضایی هم مستند به حکم قطعی است.
بند ۱۱ (خدمات فرهنگی، آموزشی، پژوهشی و بهداشتی): کارگاه آموزشی با مدرس مشخص، طرح پژوهشی با هماهنگی شورای پژوهشی یا برنامه سلامت مثال این بندند. در تحلیل برخی صاحب‌نظران، «نظایر آن» در بند مشابه قانون مناقصات خدمات رفاهی و تفریحی را هم دربر می‌گیرد. اما واگذاری خدمات پشتیبانی مثل نظافت یا خودرو «بهداشتی» حساب نمی‌شود. آیین‌نامه حمایت از تولید دانش‌بنیان در حوزه سلامت هم امتیاز شرکت‌های دانش‌بنیان را در مناقصه تجهیزات آزمایشگاهی تا ۵۰٪ افزایش داده است.
عدم الزام با ترک تشریفات یکی نیست
موارد تبصره ماده ۵۵ حصری‌اند و نصاب ندارند و مرجع تشخیصشان در خود بند آمده است. ترک تشریفات (مواد ۷۷ و ۷۸ آیین‌نامه) راه اضطراری برای وقتی است که مناقصه میسر نباشد. ترک تشریفات گزارش توجیهی و هیأت سه‌نفره لازم دارد، و بالای ۱۰۰ برابر نصاب جزئی تأیید هیأت رییسه و بالای ۲۰۰ برابر تصویب هیأت امنا را هم می‌خواهد. رأی ۸۱۵ دیوان عدالت اداری هم ترک تشریفات را فقط با تشخیص همین هیأت معتبر دانسته است. در موارد عدم الزام، اصل بر مذاکره با فروشنده و گرفتن بهترین قیمت است و برگزاری مناقصه در آن‌ها اختیاری نیست.
آنچه با معافیت کنار نمی‌رود
معافیت فقط از تشریفات مناقصه و مزایده است. همه معاملات، حتی معاف و کوچک، باید در سامانه ستاد ثبت شوند و پرداخت منوط به ثبت است. استثنای این حکم فقط معاملات محرمانه است (نظر معاونت حقوقی ۱۴۰۴/۰۹/۰۶). قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی صریحا خرید از طریق «عدم الزام به تشریفات» را هم شامل شده است. رأی دیوان عدالت اداری ۱۴۰۲/۰۸/۲۳ به همین دلیل مصوبه مشترک هیأت امنا را ابطال کرد که خرید کرونایی را «بدون رعایت ضوابط آیین‌نامه مالی و معاملاتی» مجاز کرده بود. تضمین انجام تعهدات طبق دستورالعمل تضمین معاملات و تأیید فروشنده درباره عدم شمول قانون منع مداخله هم در پرونده لازم است. البته اجاره ملکی که طبق معافیت انجام شود، مشمول تبصره ۳ قانون منع مداخله نیست.
راه دیگری هم بیرون از تبصره ماده ۵۵ هست: طبق ماده ۱۷ قانون توسعه ابزارها و نهادهای مالی جدید (۱۳۸۸)، خرید و فروش کالاهای پذیرفته‌شده در بورس‌های کالایی توسط دستگاه‌های دولتی و عمومی «نیاز به برگزاری مناقصه یا مزایده و تشریفات مربوط به آن‌ها ندارد».
کنترل‌های چک‌لیست خزانه
چک‌لیست فصل اول اعتبارات هزینه‌ای خزانه‌داری کل چند کنترل مستقیم برای این ماده دارد. ذیحساب باید پیش از هر معامله تأمین اعتبار (ماده ۵۲ قانون محاسبات و بند «ه» ماده ۲۸ قانون الحاق ۲) و رعایت قانون منع مداخله را کنترل کند. در خرید با نصاب بزرگ باید رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معامله در سامانه ستاد بررسی شود و در ترک تشریفات، گزارش توجیهی امضاشده اعضای هیأت در پرونده باشد. چک‌لیست جداگانه می‌پرسد آیا نتیجه معاملاتی که از طریق ستاد انجام نمی‌شوند، «مانند موارد عدم الزام موضوع ماده (۲۹)»، در سامانه ثبت شده است. قراردادهای «ترک تشریفات، عدم الزام به برگزاری مناقصه و مستثنی از برگزاری مناقصه یا مزایده» هم باید در پایگاه اطلاع‌رسانی قراردادها ثبت شوند. در بیمه، چک‌لیست به بند «ج» ماده ۲۹ و نظر ۱/
مدارک رسیدگی و ثبت حسابداری
در جزوه رسیدگی اسناد دانشگاه‌ها، پرونده خرید باید حسب مورد مدارک مناقصه یا ترک تشریفات، یا استعلام، یا «مجوز انحصاری براساس آیین‌نامه» را داشته باشد. در خرید فوری یا کالای انحصاری، فرم «مجوز خریدهای فوری و کالاهای انحصاری» جای فرم استعلام بها را می‌گیرد و برای مواردی که استعلام لازم نیست به تبصره ماده ۵۵ ارجاع داده شده است. فاکتور هم باید تأیید فروشنده درباره عدم شمول قانون منع مداخله را داشته باشد. در نظام حسابداری بخش عمومی ۱۴۰۵، هر قرارداد هنگام انعقاد در «حساب انتظامی - کنترل قراردادها» ثبت می‌شود. با تغییر مبلغ قرارداد این ثبت تعدیل می‌شود و به میزان هر صورت‌وضعیت تأییدشده کاهش می‌یابد. تضمین‌های غیرنقدی هم در «حساب انتظامی - تضمین‌های دریافتی» و تضمین‌های نقدی در حساب سپرده ثبت می‌شوند. این ثبت‌ها برای معامله معاف و غیرمعاف یکسان است.
آرای مرتبط
- رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ۱۴۰۲/۰۸/۲۳: ابطال مصوبه مشترک هیأت امنا که خرید کرونایی را بدون رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی مجاز کرده بود. اختیار هیأت امنا در برابر قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی جاری نیست.
- رأی ۱۱۳۷ هیأت عمومی (۱۴۰۰/۰۴/۰۵): قانون منع مداخله از شمول ماده ۱ احکام دائمی خارج است و بر دانشگاه‌ها حاکم است. اما دانشگاه نمی‌تواند در شرایط مناقصه ممنوعیتی بیش از آن قانون بگذارد.
- رأی ۸۱۵ هیأت عمومی (۱۳۹۴/۰۶/۳۱): ترک تشریفات فقط با گزارش توجیهی و تشخیص هیأت ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات معتبر است.
- رأی ۷۴۱ هیأت عمومی (۱۴۰۱/۰۴/۲۱) و رأی ۳۳۴۰۲۷ هیأت تخصصی (۱۴۰۴/۰۲/۱۳): نهادهای عمومی غیردولتی هم باید معاملات خود را در سامانه ستاد انجام دهند و سامانه دیگری جای آن را نمی‌گیرد.
- نظر ستاد مشاوره فنی و حقوقی دیوان محاسبات (۱۳۹۶/۱۲/۲۷): یک‌نفره ماندن مناقصه‌گر، وقتی حداقل تعداد در اسناد قید نشده، از مصادیق انحصار است.
منبع : سایت حسابداری بیمارستان
کانال تلگرام @hospitalaccounting