ماده ۱۱ آیین‌نامه مالی و معاملاتی؛ رئیس امور مالی واحد چه اختیار و چه مسئولیتی دارد؟
متن ماده ۱۱
ماده ۱۱- رئیس امور مالی واحد اجرایی فردی است دارای مدرک دانشگاهی مرتبط با امور مالی که به پیشنهاد مدیر امور مالی (خزانه‌دار) مؤسسه و تأیید و ابلاغ معاون پشتیبانی مؤسسه، برای مدت ۴ سال انتخاب و به این سمت منصوب می‌شود.
الف - رئیس امور مالی در واحدهای اجرایی مستقل، عملیات اجرایی مالی و معاملاتی را زیر نظر رئیس واحد اجرایی و با نظارت مدیر امور مالی (خزانه‌دار) مؤسسه که براساس این آیین‌نامه و دستورالعمل‌های ابلاغی به وی محول می‌شود انجام می‌دهد و در قبال وظایف محوله و در حدود اختیارات این آیین‌نامه و مقررات ذی‌ربط مسئول و شخصا در مراجع قانونی و نظارتی پاسخگو خواهد بود.
ب - رئیس امور مالی در واحدهای اجرایی غیرمستقل، در مورد وظایف و اختیاراتی که از طرف مدیر امور مالی مؤسسه و براساس این آیین‌نامه به وی تفویض می‌گردد مسئول بوده و فرد تفویض‌گیرنده ضمن تعهد به پاسخگویی به مقام تفویض‌کننده، مکلف به رعایت مفاد این آیین‌نامه بوده و شخصا در مراجع قانونی و نظارتی پاسخگو خواهد بود.
تبصره ۱- در صورتی که فرد صلاحیت‌دار و دارای مدرک دانشگاهی مرتبط در مؤسسه وجود نداشته باشد مدیر امور مالی مجاز به به‌کارگیری (به‌عنوان رئیس امور مالی واحد) افراد دارای تجربه کافی می‌باشد.
تبصره ۲- رئیس امور مالی واحد اجرایی مستقل به پیشنهاد مدیر امور مالی (خزانه‌دار) مؤسسه و با تأیید رئیس مؤسسه و ابلاغ معاون پشتیبانی مؤسسه، برای مدت ۴ سال انتخاب و به این سمت منصوب می‌شود.
تبصره ۳- تغییر رئیس امور مالی واحد اجرایی غیرمستقل به پیشنهاد مدیر امور مالی و تأیید و ابلاغ معاون پشتیبانی و تغییر رئیس امور مالی واحد اجرایی مستقل به پیشنهاد مدیر امور مالی و با تأیید رئیس مؤسسه و ابلاغ معاون پشتیبانی مؤسسه مقدور می‌باشد و انتخاب مجدد ایشان با رعایت ضوابط مربوطه بلامانع است. همچنین زمان تنظیم صورت‌مجلس تحویل و تحول در مورد مسئولین مالی قدیم و جدید واحدهای تابعه حداکثر یک ماه خواهد بود.
ماده ۱۱ فقط درباره شرایط انتصاب نیست
ماده ۱۱ را نباید تنها ماده‌ای درباره شرایط انتصاب رئیس امور مالی واحد دانست. اهمیت اصلی آن در تعیین جایگاه حقوقی و مسئولیت مالی این مقام و رابطه او با رئیس واحد اجرایی و مدیر امور مالی مؤسسه است. در واحد اجرایی مستقل، رئیس امور مالی تنها مسئول حسابداری یا امضاکننده دوم اسناد نیست؛ آیین‌نامه برای او مسئولیت‌های مستقیم مالی و کنترلی ایجاد کرده و در مقابل، وی را نسبت به وظایف خود شخصا در برابر مراجع قانونی و نظارتی پاسخگو دانسته است.
رئیس امور مالی واحد مستقل، عملیات مالی و معاملاتی را «زیر نظر رئیس واحد» اما «با نظارت مدیر امور مالی مؤسسه» انجام می‌دهد.
بنابراین او در نقطه اتصال دو سطح مدیریتی قرار دارد: مدیریت اجرایی واحد، و نظام کنترل مالی مؤسسه.
«زیر نظر رئیس واحد» یعنی اجرای بدون کنترل دستور مالی؟
ماده ۴۴ حدود مسئولیت را روشن کرده است. در واحد اجرایی مستقل، مسئولیت تشخیص، انجام تعهد، تسجیل و حواله بر عهده رئیس واحد و مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با آیین‌نامه بر عهده رئیس امور مالی واحد است. پس در یک بیمارستان مستقل، رئیس بیمارستان و رئیس امور مالی بیمارستان دو مسئولیت متفاوت ولی مکمل دارند.
در نتیجه «زیر نظر رئیس واحد بودن» را نمی‌توان به معنای تبعیت مطلق مالی از رئیس بیمارستان تفسیر کرد. اگر چنین برداشتی پذیرفته شود، مسئولیت مستقلی که مواد ۱۱ و ۴۴ برای رئیس امور مالی ایجاد کرده‌اند بی‌معنا خواهد شد. از سوی دیگر، رئیس امور مالی هم نمی‌تواند به استناد وظیفه کنترلی خود جای رئیس بیمارستان را در «تشخیص» بگیرد؛ ماده ۳۹ تشخیص را تعیین و انتخاب کالا، خدمت و سایر پرداخت‌هایی می‌داند که برای اجرای برنامه‌های مؤسسه و واحد اجرایی ضروری است. ساختار آیین‌نامه بر تفکیک وظایف استوار است، نه بر برتری کامل یکی از این دو مقام بر دیگری.
تأمین اعتبار؛ اصلی‌ترین مسئولیت رئیس امور مالی
ماده ۴۰ تأمین اعتبار را اختصاص تمام یا قسمتی از اعتبار مندرج در بودجه تفصیلی برای انجام هزینه، خرید دارایی یا ایجاد تعهد تعریف کرده و مبنای آن را دفتر اعتبارات امور مالی مؤسسه و واحد اجرایی قرار داده است.
این کنترل به وجود یک رقم در بودجه محدود نمی‌شود. ماده ۲۹ مقرر کرده پرداخت هرگونه وجه منوط به پیش‌بینی اعتبار در بودجه تفصیلی و اصلاحیه‌های آن است، و تبصره همان ماده تصریح می‌کند وجود اعتبار در بودجه به خودی خود برای اشخاص ایجاد حق نمی‌کند و استفاده از اعتبارات باید در قالب تفاهم‌نامه داخلی، تخصیص‌های صادره و با رعایت مقررات آیین‌نامه باشد.
از این رو رئیس امور مالی هنگام کنترل یک پرداخت تنها با این پرسش روبه‌رو نیست که «آیا مانده بودجه وجود دارد؟»؛ بلکه باید تأمین اعتبار و انطباق پرداخت را در چارچوب بودجه، تخصیص، تفاهم‌نامه و مقررات مربوط کنترل کند. ماده ۳۰ نیز همین ترتیب را حفظ کرده است: پرداخت در واحد مستقل با دستور رئیس واحد اجرایی، پس از تأمین اعتبار انجام می‌شود.
ایجاد بدهی بیش از اعتبار می‌تواند موجب مسئولیت شود
ماده ۸۹ صریح است: تأمین اعتبار ضروری است و هرگاه بر اثر گواهی خلاف واقع مسئولین امور مالی یا دستور مقامات مجاز، دینی اضافه بر اعتبارات بر ذمه واحد اجرایی ایجاد شود، مسئول مربوط ملزم به پاسخگویی به رئیس مؤسسه بوده و طبق مقررات انضباطی و اداری با آن برخورد خواهد شد.
پس گواهی یا تأیید مالی رئیس امور مالی یک اقدام تشریفاتی نیست؛ تأیید نادرست وجود اعتبار می‌تواند منشأ مسئولیت خود او باشد. همین یکی از مهم‌ترین دلایلی است که نمی‌توان گفت چون رئیس بیمارستان دستور پرداخت یا ایجاد تعهد داده، مسئولیت رئیس امور مالی در کنترل اعتبار منتفی است.
اگر رئیس امور مالی پرداختی را خلاف مقررات بداند چه باید بکند؟
ماده ۹۰ و تبصره آن پاسخ مشخصی داده‌اند. در سطح مؤسسه، اگر مدیر امور مالی دستوری را خلاف مقررات تشخیص دهد مکلف است مراتب را کتبا با ذکر مورد به مقام صادرکننده دستور گزارش کند. اگر صادرکننده همچنان اجرای دستور را بخواهد، باید دستور مجدد را کتبا با قید عبارت «به مسئولیت اینجانب» صادر نماید. مدیر امور مالی در این صورت مکلف به اجرای دستور است و باید موضوع را به حسابرس مؤسسه گزارش دهد؛ حسابرس نیز در زمان رسیدگی به حساب‌ها باید مراتب را با اظهارنظر صریح در گزارش خود منعکس کند و هیأت امنا را نسبت به موضوع مطلع سازد.
برای واحد اجرایی، تبصره ماده ۹۰ حکم مستقیمی دارد: اگر رئیس یا مسئول امور مالی واحد تشخیص دهد پرداخت وجهی مخلاف مقررات است، مراتب را کتبا به رئیس واحد اجرایی اعلام می‌کند. هرگاه رئیس واحد اجرایی مسئولیت امر را کتبا به عهده بگیرد، رئیس امور مالی واحد مکلف است نسبت به پرداخت اقدام و موضوع را کتبا به مدیر مالی مؤسسه و حسابرس مؤسسه گزارش دهد.
⚠ این دو سازوکار را نباید در هم آمیخت. عبارت صریح «به مسئولیت اینجانب» در صدر ماده و برای مدیر امور مالی مؤسسه آمده است؛ تبصره درباره واحد می‌گوید رئیس واحد باید «مسئولیت امر را کتبا به عهده بگیرد». نتیجه عملی نزدیک است، ولی در نقل مقرره باید عین این تفاوت حفظ شود.
امضای رئیس امور مالی برای تکمیل تشریفات نیست
آیین‌نامه در چند نقطه امضای رئیس امور مالی واحد را وارد فرآیند مالی کرده است؛ از جمله تبصره ۲ ماده ۶: برداشت از حساب‌های واحدهای اجرایی به امضای مشترک رئیس واحد اجرایی و رئیس امور مالی واحد اجرایی است. این امضا را باید همراه با مسئولیت ماده ۴۴ خواند: رئیس امور مالی که مسئول تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با آیین‌نامه است نمی‌تواند امضای خود را یک امضای بانکی یا اداری بداند. همین منطق درباره اسناد مالی و تعهدآور نیز برقرار است.
در درخواست وجه هم نقش مستقیم دارد
تبصره ۲ ماده ۴۳ «درخواست وجه واحد اجرایی» را سندی می‌داند که از سوی رئیس واحد اجرایی و رئیس امور مالی واحد اجرایی، برای پرداخت حواله‌های صادرشده و سایر پرداخت‌هایی که به موجب قانون از محل اعتبارات مربوطه است صادر می‌شود. این حکم در کنار تبصره ماده ۳۲ اهمیت بیشتری پیدا می‌کند؛ زیرا وجوه پرداختی به واحد اجرایی بر مبنای بودجه تفصیلی، تفاهم‌نامه‌ها، تخصیص اعتبار و درخواست وجه در اختیار واحد قرار می‌گیرد.
پس نقش رئیس امور مالی از آخرین مرحله پرداخت شروع نمی‌شود؛ او در زنجیره تأمین منابع واحد، درخواست وجه، کنترل اعتبار و پرداخت حضور دارد.
تنخواه‌گردان هم زیر مسئولیت مالی واحد است
ماده ۳۳ تنخواه‌گردان پرداخت را وجهی می‌داند که در واحدهای اجرایی مستقل از طرف رئیس امور مالی و با تأیید رئیس واحد اجرایی مستقل، برای انجام هزینه‌ها و خریدها در اختیار کارپرداز قرار می‌گیرد. سقف تنخواه کارپرداز تا سقف معاملات جزئی است و تغییر آن فقط با تشخیص رئیس مؤسسه ممکن است.
در اینجا هم مسئولیت‌ها نباید در هم بروند: رئیس امور مالی کارپرداز نیست؛ در حدود آیین‌نامه در ایجاد و کنترل تنخواه نقش دارد و کارپرداز عملیات مربوط را در حدود تنخواه و مقررات انجام می‌دهد.
در اموال، مسئولیت او فقط ثبت حسابداری نیست
ماده ۹۲ مقرر کرده دارایی‌ها، اموال، ماشین‌آلات و تجهیزات مؤسسه باید وفق دستورالعمل‌های نظام نوین مالی دارای شناسنامه‌ای باشند شامل قیمت تمام‌شده تاریخی یا تجدید ارزیابی، عمر مفید، نرخ و روش استهلاک، استهلاک انباشته، ارزش دفتری، ارزش اسقاط، محل استقرار، شماره سند حسابداری خرید، محل تأمین اعتبار، محل خرید و دوره گارانتی.
ماده ۹۳ نیز مسئولیت نظارت بر نحوه استفاده از اموال منقول و غیرمنقول در واحدهای اجرایی را متضامنا بر عهده رئیس مؤسسه یا مقامات مجاز از طرف ایشان، مدیر امور مالی مؤسسه، رئیس واحد اجرایی و رئیس امور مالی گذاشته است؛ حفظ و نگهداری مال با استفاده‌کننده است. ⚠ «متضامن» با «مشترک» یکی نیست: در مسئولیت تضامنی هر یک از این مقامات در برابر تمام موضوع پاسخگوست. با این حال، این مسئولیت نظارتی را نباید با نگهداری فیزیکی مال یا وظایف اجرایی امین اموال یکی دانست.
رئیس امور مالی واحد مستقل و غیرمستقل یک جایگاه ندارند
مهم‌ترین نکته ماده ۱۱ تفاوت بندهای «الف» و «ب» است. در واحد اجرایی مستقل، خود آیین‌نامه مسئولیت‌های مستقیمی برای رئیس امور مالی ایجاد کرده و مواد دیگر آنها را تکمیل می‌کنند؛ از جمله ماده ۴۴ که تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت را مستقیم به رئیس امور مالی واحد مستقل مرتبط می‌کند. اما در واحد غیرمستقل، ماده ۱۱ مسئولیت او را به وظایف و اختیاراتی گره زده که مدیر امور مالی مؤسسه بر اساس آیین‌نامه به او تفویض می‌کند.
این تفاوت با ماده ۹ هم هماهنگ است؛ تبصره ۱ آن ماده به مدیر امور مالی اجازه داده وظایف تعیین‌شده خود را حسب مورد به معاونین یا رؤسای امور مالی واحدهای غیرمستقل تفویض کند. بنابراین درباره رئیس امور مالی یک واحد غیرمستقل، برای تعیین دقیق اختیار نباید به عنوان سازمانی او اکتفا کرد؛ حدود تفویض هم باید بررسی شود.
تفویض اختیار، مسئولیت را از بین نمی‌برد
بند «ب» ماده ۱۱ تصریح کرده فرد تفویض‌گیرنده ضمن پاسخگویی به مقام تفویض‌کننده، مکلف به رعایت آیین‌نامه است و شخصا در مراجع قانونی و نظارتی پاسخگو خواهد بود. پس دستور مقام بالاتر یا تفویض اختیار، مسئول مالی را از رعایت مقررات معاف نمی‌کند.
از منظر عملی، برای تعیین مسئولیت هر رئیس امور مالی باید سه چیز از یکدیگر تفکیک شود: وظایفی که مستقیم آیین‌نامه بر عهده سمت گذاشته، وظایف سازمانی و شغلی، و اختیاراتی که به‌صورت معتبر به او تفویض شده است.
رابطه با مدیر امور مالی دانشگاه قطع نمی‌شود
ماده ۱۱ عملیات رئیس امور مالی واحد مستقل را تحت نظارت مدیر امور مالی مؤسسه قرار داده است. بند ۱۲ ماده ۱۰ نیز مدیر امور مالی را موظف کرده بر عملکرد مالی واحدهای مستقل نظارت مستمر داشته و هر چهار ماه یک‌بار گزارش ارزیابی به هیأت رئیسه ارائه کند.
بنابراین استقلال مالی و معاملاتی بیمارستان، به معنی استقلال رئیس امور مالی آن از نظام مالی دانشگاه نیست. او از یک سو در ساختار اجرایی واحد و زیر نظر رئیس واحد فعالیت می‌کند و از سوی دیگر در شبکه تخصصی و کنترلی مدیریت امور مالی مؤسسه قرار دارد. همین ساختار است که امکان تفویض عملیات به واحد را بدون قطع نظارت مالی دانشگاه فراهم می‌کند.
نظام نوین مالی هم برای او نقش کنترلی قائل است
در اسناد آموزشی نظام نوین مالی، کنترل سطح دسترسی و مجوز کاربران متناسب با مسئولیت آنها با تشخیص رئیس امور مالی مرکز و هماهنگی با حسابداری تعهدی ستاد پیش‌بینی شده است. این سند آیین‌نامه یا قانون نیست و نباید هم‌سطح ماده ۱۱ تلقی شود؛ اما نحوه اجرای عملی نظام مالی را نشان می‌دهد.
اهمیت موضوع در کنترل داخلی است: تفکیک مسئولیتی که آیین‌نامه میان رئیس واحد، رئیس امور مالی، کارپرداز و سایر عوامل ایجاد کرده باید در سطح دسترسی‌های سامانه مالی هم منعکس شود؛ وگرنه تفکیک وظایف روی کاغذ می‌ماند و در سامانه بی‌اثر می‌شود. راهنماهای نظام نوین مالی همچنین بر کنترل ارقام تراز، تطبیق با مدارک، بررسی تعهدات و مطالبات، کنترل حساب‌های خلاف ماهیت و تطبیق اعتبار با موضوع اسناد تأکید دارند. اینها فرآیندهای اجرایی امور مالی‌اند و نباید چنین برداشت شود که رئیس امور مالی باید همه ثبت‌ها را خودش انجام دهد.
انتصاب رئیس امور مالی واحد مستقل چگونه انجام می‌شود؟
اصل ماده ۱۱ مقرر کرده رئیس امور مالی باید مدرک دانشگاهی مرتبط با امور مالی داشته باشد و با پیشنهاد مدیر امور مالی، تأیید و ابلاغ معاون پشتیبانی برای چهار سال منصوب شود. اما تبصره ۲ برای واحد اجرایی مستقل حکم خاص‌تری دارد: پیشنهاد از سوی مدیر امور مالی مؤسسه، تأیید رئیس مؤسسه، و ابلاغ توسط معاون پشتیبانی. دوره انتصاب چهار سال است.
در نتیجه رئیس بیمارستان رأسا اختیار انتصاب رئیس امور مالی بیمارستان مستقل را ندارد. این سازوکار هم با جایگاه دوگانه رئیس امور مالی هماهنگ است: او در بیمارستان فعالیت می‌کند، اما انتصابش در اختیار رئیس بیمارستان نیست.
آیا داشتن مدرک مرتبط همیشه الزامی است؟
قاعده ماده ۱۱ داشتن مدرک دانشگاهی مرتبط با امور مالی است. تبصره ۱ یک استثنا ایجاد کرده: اگر فرد صلاحیت‌دار دارای مدرک دانشگاهی مرتبط در مؤسسه وجود نداشته باشد، مدیر امور مالی می‌تواند از افراد دارای تجربه کافی به‌عنوان رئیس امور مالی واحد استفاده کند. پس «تجربه کافی» مسیری موازی و آزاد در کنار شرط مدرک نیست؛ استثنایی است که اعمال آن به نبود فرد صلاحیت‌دار دارای مدرک مرتبط در مؤسسه وابسته است.
تغییر رئیس امور مالی و مهلت تحویل و تحول
تغییر رئیس امور مالی واحد غیرمستقل با پیشنهاد مدیر امور مالی و تأیید و ابلاغ معاون پشتیبانی انجام می‌شود. در واحد مستقل، افزون بر پیشنهاد مدیر امور مالی، تأیید رئیس مؤسسه هم لازم است و انتخاب مجدد با رعایت ضوابط بلامانع است. تبصره ۳ یک مهلت مهم هم تعیین کرده: صورت‌مجلس تحویل و تحول مسئول مالی قدیم و جدید واحد تابعه باید حداکثر ظرف یک ماه تنظیم شود. این مهلت را نباید با مهلت تحویل و تحول مدیر امور مالی مؤسسه اشتباه گرفت.
ماده ۹۰؛ نمونه روشن بازطراحی کنترل مالی
مقایسه ماده ۹۰ با سازوکار دستور خلاف در قانون محاسبات عمومی نشان می‌دهد نظام مالی دانشگاه، اصل کنترل حرفه‌ای مسئول مالی در برابر دستور خلاف مقررات را کنار نگذاشته؛ بلکه متناسب با ساختار هیأت‌امنایی تنظیم کرده است. در سطح واحد، رئیس امور مالی ابتدا مخلافت خود را کتبا به رئیس واحد اعلام می‌کند؛ در صورت قبول کتبی مسئولیت توسط رئیس واحد پرداخت انجام می‌شود، اما موضوع از چرخه نظارت خارج نمی‌شود و باید به مدیر امور مالی مؤسسه و حسابرس مؤسسه گزارش شود.
پس پذیرش مسئولیت توسط رئیس بیمارستان به معنای «قانونی شدن» پرداخت نیست؛ بلکه مسیر مسئولیت و گزارشگری را فعال می‌کند. این سازوکار اجازه نمی‌دهد اختلاف رئیس واحد و رئیس امور مالی با یک دستور شفاهی یا حذف اعتراض مالی خاتمه پیدا کند.
حسابرسی، حلقه بعدی این نظام کنترل
ماده ۱۲ حسابرس مؤسسه را مسئول رسیدگی به اسناد عملیات مالی و حسابداری و اظهارنظر نسبت به صورت‌های مالی می‌داند. برای واحدهای اجرایی مستقل نیز مؤسسه می‌تواند حسابرس انتخاب کند، مشروط بر آنکه نافی مسئولیت رئیس مؤسسه و انجام حسابرسی کلی مؤسسه و گزارش آن به هیأت امنا نشود. بنابراین پاسخگویی رئیس امور مالی واحد در داخل واحد خاتمه پیدا نمی‌کند.
جمع‌بندی ماده ۱۱
ماده ۱۱ رئیس امور مالی واحد اجرایی را به یک «امضاکننده دوم» یا «رئیس حسابداری» تقلیل نداده است. در واحد اجرایی مستقل، این مقام یکی از ارکان اصلی کنترل مالی است و مسئولیت او با مجموعه مواد آیین‌نامه تکمیل می‌شود. رئیس بیمارستان و رئیس امور مالی بیمارستان باید همکاری کنند، اما مسئولیت‌هایشان در هم ادغام نمی‌شود.
«رئیس امور مالی واحد مستقل، مسئول کنترل مالی در کنار مدیریت اجرایی واحد است؛ نه تابع صرف دستور رئیس واحد، و نه مقام مالی مستقل از دانشگاه.»
نتیجه عملی همین است: امضای رئیس امور مالی، تأیید اعتبار، درخواست وجه یا تأیید یک پرداخت اقدامات اداری نیستند؛ هر یک در حدود مقررات می‌توانند منشأ مسئولیت شخصی او باشند. در مقابل، رئیس واحد هم نمی‌تواند مسئولیت تصمیمات و اختیاراتی را که آیین‌نامه مستقیم بر عهده او گذاشته به امور مالی منتقل کند. ماده ۱۱ در نهایت بر یک اصل کنترل داخلی استوار است: اختیار مالی باید با مسئولیت مشخص، تفکیک وظایف، مستندسازی اختلاف و امکان نظارت همراه باشد.
وظایف ابلاغی رئیس امور مالی
فهرست ۱۲ وظیفه ابلاغی رئیس امور مالی واحد و جدول اعتباراتی که هزینه پرسنلی از آنها ممنوع است را در وظایف رئیس امور مالی واحدهای دانشگاه علوم پزشکی ببینید.
منبع : سایت حسابداری بیمارستان
کانال تلگرام @hospitalaccounting