ماده ۲۰ آیین‌نامه مالی و معاملاتی؛ واگذاری، اجاره و فروش ظرفیت‌های بلااستفاده دانشگاه
متن ماده ۲۰
ماده ۲۰ — مؤسسه مجاز است به منظور افزایش درآمدها و تأمین مالی و استفاده بهینه از اموال و دارائی‌ها نسبت به واگذاری، مشارکت، معاوضه یا فروش ظرفیت بلااستفاده از فضا، امکانات، اموال غیرمنقول، املاک و ابنیه خود و یا فعالیت‌های اقتصادی پس از بازاریابی مناسب (ملی و بین‌المللی) و بررسی صرفه و صلاح مؤسسه، از طریق بخش غیردولتی یا دیگر مؤسسات دولتی پس از کسب مجوز از هیأت امناء اقدام نماید به نحوی که وظایف حاکمیتی آن مخدوش نگردد. نحوه فروش و واگذاری و مشارکت براساس دستورالعملی که توسط کمیته‌های فنی و تخصصی موضوع ماده ۱۰۵ این آئین‌نامه تهیه شده، می‌باشد.
استفاده از ظرفیت دانشگاه تا جایی مجاز است که به وظیفه اصلی لطمه نزند
یکی از احکام نزدیک به ماده ۲۰، ماده ۳۳ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است. این ماده به دانشگاه‌ها، مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و بیمارستان‌های آموزشی اجازه داده است برای استفاده بهینه از ساختمان‌ها و امکانات موجود، آنها را به‌صورت موقت برای یک سال یا کمتر — که قابل تمدید نیز هست — به اشخاص حقیقی و حقوقی و به قیمت روز اجاره دهند؛ اما این اختیار مشروط به آن است که به فعالیت‌ها و وظایف مستمر و جاری دستگاه لطمه وارد نشود و تأثیر نامطلوبی بر آنها نگذارد. درآمد حاصل نیز باید به حساب درآمد اختصاصی نزد خزانه واریز شود. این شرط با عبارت پایانی ماده ۲۰ که مقرر می‌کند واگذاری نباید موجب مخدوش شدن وظایف حاکمیتی مؤسسه شود، ارتباط مستقیم دارد.
برای تشخیص این مرز، ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری امور حاکمیتی را اموری می‌داند که تحقق آنها موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل عموم جامعه می‌شود؛ از مصادیق آن نیز سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت، حفظ حقوق عمومی و در حوزه سلامت، ارتقای بهداشت عمومی و کنترل و پیشگیری از بیماری‌هاست. بنابراین در اجرای ماده ۲۰ باید میان «واگذاری فضا یا فعالیت پشتیبانی» و «واگذاری اختیار حاکمیتی» تفاوت گذاشت. اداره یا بهره‌برداری از بوفه، کافی‌شاپ، غرفه، پارکینگ، زمین چمن، سالن ورزشی، سالن اجتماعات، فضای تبلیغاتی، چاپ و تکثیر یا استفاده از ساعات آزاد یک فضای دانشگاهی، اصولا از جنس اعمال حاکمیت نیست؛ اما صدور مجوز قانونی، اعمال نظارت حاکمیتی، استانداردگذاری، اعتباربخشی یا تصمیماتی که قانونا باید توسط مرجع دولتی اتخاذ شوند را نمی‌توان به استناد ماده ۲۰ به بخش خصوصی منتقل کرد. در این زمینه ماهیت وظیفه واگذارشده ملاک است، نه صرفا نام واحد یا محل انجام فعالیت.
در کنار این محدودیت، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز اصل مهمی را بیان می‌کند و دریافت هرگونه وجه از اشخاص حقیقی و حقوقی را در خارج از مواردی که در مقررات قانونی تعیین شده یا می‌شود ممنوع می‌داند. بنابراین وجود فضای قابل واگذاری به‌تنهایی مجوز دریافت وجه نیست و باید مبنای قانونی، قراردادی و قیمت یا تعرفه قابل استناد وجود داشته باشد. از طرف دیگر، ماده ۱۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) هیأت‌های امنا را مکلف کرده است ضمن بهره‌گیری از امکانات و ظرفیت‌های دانشگاه، تعهدات قانونی را در سقف منابع در اختیار نگه دارند و از ایجاد تعهد مازاد بر منابع ابلاغی جلوگیری کنند. بند «ب» ماده ۱۷ قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی، پژوهشی و فناوری را از ممنوعیت عمومی ایجاد درآمد اختصاصی جدید مستثنی کرده است؛ این استثناء امکان ایجاد درآمد اختصاصی را باز نگه می‌دارد، اما جایگزین مجوز وصول، تشریفات معامله و سایر ضوابط ماده ۲۰ نمی‌شود.
تفاوت ظرفیت بلااستفاده ماده ۲۰ با اموال مازاد ماده ۹۱
«ظرفیت بلااستفاده» لزوما به معنی «مال مازاد» نیست. ممکن است دانشگاه همچنان به یک سالن ورزشی، زمین چمن، سالن اجتماعات، فضای درمانی یا ساختمان نیاز داشته باشد، ولی بخشی از ساعات یا ظرفیت آن بدون استفاده باقی بماند. در این حالت اصل دارایی موردنیاز دانشگاه است و فقط از ظرفیت خالی آن استفاده اقتصادی می‌شود. در مقابل، ماده ۹۱ آیین‌نامه درباره اموال منقول و غیرمنقول «مازاد بر احتیاج» و همچنین اثاث فرسوده و اسقاط است؛ یعنی اموالی که مؤسسه آنها را بیش از نیاز خود تشخیص داده است. ماده ۹۱ اجازه داده این اموال پس از پیشنهاد واحد اجرایی، تشخیص، تأیید و ارزیابی بها و با رعایت مواد ۸۴ و ۸۵، فروخته، اجاره یا معاوضه شوند و عواید فروش نیز به حساب درآمد اختصاصی مؤسسه منظور شود. تبصره همین ماده اجرای آن در خصوص فروش، معاوضه و ترهین اموال غیرمنقول را در هر مورد منوط به تصویب هیأت امنای دانشگاه کرده است.
بنابراین می‌توان گفت ماده ۲۰ بیشتر ناظر بر بهره‌برداری اقتصادی از ظرفیت بلااستفاده دارایی‌ای است که ممکن است همچنان موردنیاز دانشگاه باشد؛ ماده ۹۱ ناظر بر اموالی است که مازاد بر احتیاج تشخیص داده شده‌اند و این دو عنوان نباید به جای یکدیگر استفاده شوند. نمونه عملی این تفکیک در بند ۱۳ پیشنهادات مشترک دور اول هیأت‌های امنای دانشگاه‌های علوم پزشکی در سال ۱۳۹۷ دیده می‌شود. در این مصوبه دانشگاه‌ها مجاز شده‌اند برای افزایش و توسعه خدمات دندانپزشکی و استفاده از ظرفیت‌های خالی واحدهای دهان و دندان مراکز خدمات سلامت، این واحدها را در ساعات و شیفت‌های غیرموظف به‌صورت اجاره مشروط واگذار کنند؛ مشروط به رعایت مقررات آیین‌نامه مالی و معاملاتی، صرفه و صلاح، تعرفه مربوط و حفظ خدمات تعهدشده بخش دولتی. در این مثال خود واحد دندانپزشکی مازاد نیست، بلکه فقط در زمان مشخص دارای ظرفیت خالی است.
فروش اموال غیرمنقول و رأی دانشگاه زابل
در فروش اموال غیرمنقول، صرف استناد به ماده ۲۰ یا حتی تصویب هیأت امنا همیشه کافی نیست و ابتدا باید وضعیت حقوقی ملک مشخص شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۷۴۷ مورخ ۱۴۰۱/۴/۲۱ درباره آیین‌نامه مالی و معاملاتی دانشگاه زابل میان دو گروه از اموال دانشگاه تفکیک کرده است: اموالی که متعلق به دولت هستند و دانشگاه صرفا بهره‌بردار آنهاست و اموالی که متعلق به خود دانشگاه و در تملک آن قرار دارند. هیأت عمومی، مقرره دانشگاه زابل را در حدی که فروش اموال متعلق به دولت را بدون اخذ مجوز هیأت وزیران تجویز می‌کرد، از تاریخ تصویب ابطال کرد؛ در عین حال تصریح کرد که درباره اموال متعلق به خود دانشگاه، ضوابط خاص دانشگاه و اختیارات هیأت امنا می‌تواند ملاک قرار گیرد.
در نتیجه، عنوان «مازاد بر نیاز» یا مصوبه هیأت امنا به‌تنهایی وضعیت مالکیت را تغییر نمی‌دهد. پیش از فروش ملک باید مشخص شود دارایی واقعا متعلق به دانشگاه است یا دانشگاه صرفا حق استفاده از مال متعلق به دولت را در اختیار دارد و سپس تشریفات متناسب با همان وضعیت طی شود.
مجوز هیأت امنا، ماده ۱۰۵ و تشریفات معامله
قسمت پایانی ماده ۲۰، نحوه فروش، واگذاری و مشارکت را به دستورالعمل تهیه‌شده توسط کمیته‌های فنی و تخصصی موضوع ماده ۱۰۵ آیین‌نامه ارجاع داده است. ماده ۱۰۵ اصلاحی ۱۴۰۰ برای تهیه و تدوین دستورالعمل‌های مالی، معاملاتی و بودجه‌ای و پاسخگویی به مسائل مالی مؤسسات، سه کمیته اصلی فنی مالی، بودجه و پشتیبانی را در وزارت بهداشت پیش‌بینی کرده است؛ این کمیته‌ها می‌توانند در صورت نیاز کارگروه‌های فرعی تشکیل دهند و دستورالعمل‌های موضوع این ماده پس از ابلاغ رئیس هیأت امنا برای مؤسسات لازم‌الاجرا هستند. بنابراین ماده ۱۰۵ خود مجوز یک فروش یا اجاره مشخص نیست، بلکه سازوکار تهیه مقررات اجرایی این نوع عملیات را تعیین می‌کند.
در مرحله انجام معامله نیز ماده ۵۵ آیین‌نامه مقرر می‌کند کلیه معاملات مؤسسه از جمله خرید، فروش، اجاره، استجاره و پیمانکاری حسب مورد از طریق مناقصه یا مزایده انجام شود، مگر در موارد استثنایی پیش‌بینی‌شده در همان ماده. مواد ۸۴ و ۸۵ نیز برای مزایده، ارزیابی قبلی مورد معامله، تعیین قیمت پایه، انتخاب پیشنهاد بالاتر و در معاملات عمده انتشار آگهی و رعایت تشریفات انعقاد قرارداد را مقرر کرده‌اند. به همین دلیل مجوز هیأت امنا، مجوز انجام اصل واگذاری است و جایگزین تشریفات انجام معامله، ارزیابی قیمت و مزایده یا سایر ترتیبات مقرر در آیین‌نامه نیست.
برای مثال در اجاره بوفه، پارکینگ، زمین چمن یا سالن ورزشی، ابتدا باید مشخص شود موضوع معامله دقیقا اجاره فضا، واگذاری حق بهره‌برداری یا خرید خدمت است؛ سپس براساس ماهیت معامله، قیمت کارشناسی، مزایده یا سایر تشریفات مقرر، قرارداد، مدت، تضمین، کاربری مجاز، شرایط فسخ و نحوه وصول وجه تعیین شود. همچنین باید شرایط قرارداد به‌گونه‌ای باشد که استفاده دانشگاه از فضا در زمان موردنیاز و انجام مأموریت اصلی آن محفوظ بماند.
منبع : سایت حسابداری بیمارستان
کانال تلگرام @hospitalaccounting