تعهد زائد بر اعتبار در نظام حقوق مالی ایران؛ ماهیت، منابع و ضمانت اجرا
تعهد زائد بر اعتبار چیست؟
«تعهد زائد بر اعتبار» یکی از تخلفات مالی مهم در نظام بودجه‌ریزی ایران است. این تخلف زمانی رخ می‌دهد که مسئولان یک دستگاه اجرایی، دین یا تعهدی بر ذمه دولت ایجاد کنند بدون آنکه اعتبار لازم برای آن پیش‌بینی و تخصیص یافته باشد، یا آنکه تعهدی بیش از سقف اعتبار تخصیص‌یافته ایجاد کنند. نتیجه آن است که وجوه عمومی خارج از محل قانونی و بدون طی مرحله بررسی و تصویب بودجه در مجلس هزینه می‌شود.
بر پایه تحلیل حسن صیاد در فصلنامه دانش حقوق مالیه، این تخلف در یکی از دو حالت قابل تصور است: نخست، ایجاد تعهد بدون وجود و تأمین اعتبار برای رویداد مالی؛ دوم، ایجاد تعهدی مازاد بر سقف اعتبار تخصیصی. در هر دو حالت، اقدام مذکور «در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی» شناخته می‌شود.
اصول بودجه‌ای مرتبط: تقدم درآمد بر هزینه و تخصیص
دو اصل بنیادین در پیشگیری از این تخلف نقش دارند. بر اساس اصل «تقدم درآمد بر هزینه»، تا زمانی که درآمدی وصول نشده باشد امکان پرداخت وجود ندارد و باید اعتبار پیش از هرگونه هزینه موجود باشد. بر اساس اصل «تخصیص»، اعتبارات تنها باید در محل معین قانونی خود مصرف شوند. تخصیص اعتبار به معنای تعیین حجم اعتباری است که برای یک سال یا دوره‌های معین جهت اجرای برنامه‌ها و عملیات لازم است و هدف آن برقراری تعادل میان دریافت‌ها و پرداخت‌های دولت است.
جایگاه این تخلف در مراحل اجرای بودجه
اجرای بودجه در ایران فرایندی چند مرحله‌ای است که با ابلاغ بودجه، مبادله موافقت‌نامه و تخصیص اعتبار آغاز می‌شود و سپس مراحل تفصیلی هزینه را در بر می‌گیرد. بر پایه مواد ۱۷ و ۱۹ تا ۲۳ قانون محاسبات عمومی کشور، این مراحل به ترتیب عبارت‌اند از:
- تشخیص: تعیین و انتخاب کالا و خدمات مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های دستگاه (ماده ۱۷).
- تأمین اعتبار: اختصاص تمام یا بخشی از اعتبار مصوب به یک هزینه معین (ماده ۱۸).
- تعهد: ایجاد دین بر ذمه دولت (ماده ۱۹).
- تسجیل: تعیین میزان بدهی قابل پرداخت بر پایه اسناد و مدارک (ماده ۲۰).
- حواله: اجازه کتبی مقامات مجاز برای پرداخت تعهدات از محل اعتبارات مربوط (ماده ۲۱).
- درخواست وجه: سند دریافت وجه از خزانه برای پرداخت حواله‌ها (ماده ۲۲).
- هزینه: پرداخت قطعی به ذینفع در قبال تعهد یا عناوین مشابه (ماده ۲۳).
- نظارت مالی: کنترل انطباق پرداخت‌ها با قوانین و مقررات که بر عهده ذی‌حساب است.
طبق ماده ۵۳ قانون محاسبات عمومی کشور، اختیار و مسئولیت تشخیص، انجام تعهد، تسجیل و حواله بر عهده وزیر یا رئیس مؤسسه است و مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین بر عهده ذی‌حساب قرار دارد.
ماهیت حقوقی سه‌گانه این تخلف
نویسنده استدلال می‌کند که تعهد زائد بر اعتبار هم‌زمان سه وصف دارد:
- تخلف مالی: موضوع یا آثار آن مالی است و با قوانین و مقررات مالی مغایرت دارد؛ رسیدگی به آن در صلاحیت دیوان محاسبات کشور است.
- تخلف اداری: از مصادیق «نقض قوانین و مقررات» موضوع بند ۲ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری به شمار می‌رود و در هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری قابل پیگیری است.
- تخلف واجد وصف کیفری: بر پایه ماده ۹۳ قانون محاسبات عمومی «در حکم تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی» است و مطابق ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی برای مرتکب مجازات پیش‌بینی شده است.
مفاهیم کلیدی: تخلف، تعهد و اعتبار
تعهد در نظام مالی کشور رابطه‌ای حقوقی است که به موجب آن دولت در برابر دیگری مکلف به انتقال یا تسلیم مال، انجام کار یا خودداری از انجام کاری می‌شود. مطابق ماده ۱۹ قانون محاسبات عمومی، تعهد «ایجاد دین بر ذمه دولت» است. نویسنده تأکید می‌کند که در این بحث تنها تعهدات مالی مدنظر است.
اعتبار بر پایه ماده ۷ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ عبارت است از مبلغی که برای مصرف یا مصارف معین به‌منظور نیل به اهداف و اجرای برنامه‌های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به دو دسته اعتبارات جاری (هزینه‌ای) و اعتبارات عمرانی تقسیم می‌شوند.
منابع ایجاد تعهد بر ذمه دولت
نویسنده منابع ایجاد تعهد بر ذمه دولت را چنین دسته‌بندی می‌کند:
- اعمال حقوقی دولت شامل قراردادهای دولتی (خصوصی و اداری) و ایقاعات اداری (بخشنامه و آیین‌نامه، و ایقاعات شخصی مانند پروانه و حکم اداری).
- احکام صادره از مراجع قانونی و ذی‌صلاح (مراجع قضایی، مراجع اداری و دیوان محاسبات).
- قراردادها و معاهدات بین‌المللی، با تفکیک میان «قرارداد بین‌المللی» و «معاهده بین‌المللی».
نکته انتقادی مقاله آن است که «تحویل کالا یا انجام خدمات» که در ماده ۱۹ به‌عنوان یکی از منابع تعهد آمده، از نظر نویسنده در واقع از موضوعات تعهد است و نه منبع ایجاد آن.
اشخاص مسئول و اعتبار اعمال حقوقی پس از وقوع تخلف
ارتکاب این تخلف از سوی دو گروه متصور است: مراجع ذی‌صلاح قوه مجریه هنگام صدور مصوبات لازم‌الاجرا، و مقامات اداری دستگاه‌های اجرایی (بالاترین مقام اجرایی و ذی‌حساب یا مدیر امور مالی). بر اساس اصل پاسخگویی مالی، تفویض اختیار موجب سلب مسئولیت از تفویض‌کننده نمی‌شود.
در مورد اعتبار اعمال حقوقی، نویسنده با استناد به ماده ۹۲ قانون محاسبات عمومی نتیجه می‌گیرد که صرف وقوع این تخلف موجب بطلان عمل حقوقی نمی‌شود؛ بلکه دستگاه اجرایی مکلف به بازگرداندن وضع به حالت سابق (رد معامله) است و در صورت عدم امکان، باید طبق تعهد اقدام کند. با این حال، این امر مانع تعقیب متخلفان نخواهد بود.
مراجع صالح برای رسیدگی
- دیوان محاسبات کشور: به اعتبار وصف مالی تخلف و بر پایه اصل ۵۵ قانون اساسی و مواد قانون دیوان محاسبات، صالح به رسیدگی و صدور رأی به محکومیت و جبران ضرر و زیان است.
- هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری: به اعتبار وصف اداری تخلف و در چارچوب قانون رسیدگی به تخلفات اداری.
- مراجع قضایی: به اعتبار وصف مجرمانه و بر پایه ماده ۵۹۸ قانون مجازات اسلامی، در دادگاه‌های کیفری رسیدگی‌کننده به جرائم کارکنان دولت.
جمع‌بندی
مقاله نتیجه می‌گیرد که تعهد زائد بر اعتبار افزون بر نقض اصل حاکمیت قانون، با هزینه‌کرد منابع مالی کشور بدون طی مرحله بررسی و تصویب بودجه، زمینه تنازع میان قوای مجریه و مقننه را بر پایه اصل تفکیک قوا فراهم می‌کند و از رهگذر تحمیل کسری بودجه و بی‌انضباطی مالی موجب اختلال در نظام اقتصادی می‌شود. به همین دلیل قانون‌گذار پیش و پس از انقلاب اسلامی ضمانت اجراهای سنگین مالی، اداری و کیفری برای آن مقرر کرده است؛ هرچند نهی قانون‌گذار سبب بطلان اعمال و تصمیمات حقوقی مربوط نمی‌شود.
منبع: حسن صیاد، «تحلیلی بر تخلف تعهد زائد بر اعتبار در نظام حقوق مالی ایران»، فصلنامه دانش حقوق مالیه، سال هفتم، شماره ۲۶، زمستان ۱۴۰۲، صفحات ۲۰ تا ۴۸.
منبع : سایت حسابداری بیمارستان
کانال تلگرام @hospitalaccounting